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发表于: 2012-12-23 15:44:51 | 显示全部楼层

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中共十八大后中国住房模式展望

陈杰 复旦大学(管理学院)住房政策研究中心 东方早报.上海经济评论2012年12月18日D07版

中国住房模式正在经历1998年之后的又一次历史性重构。这不仅将使中国住房供应体系与住房市场产生重大改观,也将对城市公共政策体系乃至整个国家建设与社会建设战略产生深远影响。

十八大报告中的住房模式

  住房领域仍将坚持市场配置为主,市场机制的基础不会动摇,更不会倒退。但政府将对市场的调控更加深入,对基本住房保障将发挥越来越大的作用。同时,保障房不仅在于建设,更在于管理,后者挑战更大。

  中共十八大报告在顾过去五年执政工作的时候,“衣食住行用条件明显改善”被视为“人民生活水平显著提高”的具体体现,“保障性住房建设加快推进”被列为主要工作成就之一,同时还被看作是“加快推进以改善民生为重点的社会建设”的重要抓手之一。

  中共十八大对未来一段时间中国住房模式有一段概览性表述,“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度,加强保障性住房建设和管理”。这段话,笔者做如下理解:住房领域,仍将坚持市场配置为主,市场机制的基础不会动摇,更不会倒退。但政府将对市场的调控更加深入,对基本住房保障将发挥越来越大的作用。同时,保障房不仅在于建设,更在于管理,后者挑战更大。

  总结起来,保障房的建设与管理,不仅在中国住房模式构建中将占据越来越重要的位置,也将是中央未来社会建设的重要着力点,乃至成为整个社会政策实施的关键性平台。

  现在讨论住房模式有两方面的重要意义:一方面,住房模式是国家能力和社会建设的体现;另一方面,住房模式选择也是国家能力和社会建设的一个重要过程。住房模式对居民消费行为、居住与就业的空间匹配、城市建设融资、公共服务资源布局等都具有重要的全局性影响。

  从历史看,住房模式与中国经济发展、社会建设就有着密切的互动关系。1949年至1978年之间,中国城镇对国有与集体就业人员实行“统一生产、无偿分配”的福利住房模式,这是与当时的计划经济体制、低工资等相适应的,但也造成了国家财政负担严重、个人对就业单位强烈人身依附等经济与社会发展障碍。

  1980年以后的住房模式逐步从福利制向货币化、市场化转变,是全面经济改革开放的重要组成部分,与住房相关的巨额经济资源得到优化,并对劳动力市场形成起到了重要推进作用。

  1998年住房供应模式全面市场化,对21世纪初中国快速城市化和经济大发展起到关键作用,但过度投资品化的住房模式所产生的房地产过热、居民住房条件两极分化、低收入居民基本居住无保障等问题,也给中国经济与社会发展带来了巨大负担与多种隐忧。

  很多国家在从中等收入国家向发达国家转型时,都把住房模式的选择放在国家发展战略层面给予高度重视。具有代表性的如新加坡,“新加坡的住房政策,从一开始就是其国家建设的一个基本国策,是新加坡国家建设核心中的核心”(郑永年)。新加坡一系列社会政策,都是围绕其住房模式展开,而组屋就是这一系列社会政策的实现平台。

未来住房模式会如何发展

  顶层设计把握大框架后,就应该始终鼓励地方根据自身实际情况自我调整,应给予这样的空间。中国地域辽阔,地区间差异大,各地住房市场发展情况和住房保障面临的形势差别很大。不该让所有省份、所有城市都提供同样比例的保障房。

  对中共十八大后的中国住房模式发展,从当前中国经济社会发展大格局和国际经验两个纬度,结合近来一系列官方文献表述,笔者有以下几点展望:

  第一,会更多强调住房的消费属性,淡化住房资产属性。

  过去几年,上海市委对住房问题明确提出“三个为主”(居住为主、市民消费为主、普通房为主)的思路,这个指导思想对于稳定上海房价、降低上海经济对房地产的依赖度、促进经济结构转型都起到重要作用。这个经验预计会向全国推广。

  自从中共十七大报告中提出,“创造条件让更多群众拥有财产性收入”,很多人有一个误读,认为就是要让更多人拥有资产,尤其是住房资产。近年来国内理论界有不少人推崇美国学者谢若登所提出的“资产型社会政策”理论,并多少影响到执政党社会治理理念和政府决策。但不少人把资产型社会政策理论简单地理解为以资产保障来代替传统的收入保障,则具有迷惑性,也有很大的危险性。

  要不要鼓励居民拥有自己的住房,这是住房模式上英美自由资本主义与欧洲大陆福利主义的一个根本区别点。

  英美住房自有率多在68%左右;欧洲大陆国家如德国、法国、瑞士和北欧,住房自有率则只有30%~50%。但相对应的是,英美实行低福利,欧洲大陆实行高福利。道理很简单,如瑞典学者凯梅尼(编注:Jim Kemey,瑞典乌普萨拉大学住房与城市研究中心教授)曾指出的,高住房自有率与“福利国家”是具有替代性的制度安排。当一个国家把公共财政资源过多投入到对自有住房的扶持政策上,必然减少对其他福利的支持。

  有研究发现,与其他收入形式相比,城镇居民财产性收入分布的基尼系数是最高的,而且近年来对总收入差距的贡献也在迅速扩大。从国际经验来看,财富的两极分化也是远远高于收入的分化情况。经济转型发展时期,从缩小贫富差距和实现“共同富裕”角度出发,还是应该鼓励劳动所得为居民收入主要来源。

  此次中共十八大报告对居民财产性收入的提法修改为,“多渠道增加居民财产性收入”,这应该是有深意的。首先不鼓励居民把资产过度集中在住房上,其次要广开渠道,增加居民其他方面投资途径,分散资产风险。抑制住房过度资产化,主要从税收制度入手。如通过实施房产税,增加囤积成本,并使住房资产增值有相当部分“归公”。公共投资带来的土地增值收益理应多数转换为公共资财,再投入为公共服务;其次通过调整交易环节的税收,降低住房的可投资性。

  第二,既会加紧顶层设计,也会更多鼓励地方自主创新和因地制宜。

  住房模式需要有框架性顶层设计。但顶层设计不可能完全来自本本理论,更多会来自基层好的实践经验的总结与升华。

  从历史上看,住房公积金、住房合作社,乃至近年来政府非常看重的公共租赁房制度,都是地方根据自身情况自主创新出来的,在实践中得到检验,效果良好的才上升到一个地区乃至全国的住房制度。

  其次,即使有了顶层设计,也只能是总体框架,具体实施政策应因地制宜,需要在地方实践中不断动态调整完善。不能盲目相信有了顶层设计,复杂的社会问题就迎刃而解,更不能有了顶层设计就可以搞一刀切,那样会陷入僵化教条。

  顶层设计把握大框架后,就应该始终鼓励地方根据自身实际情况自我调整,应给予这样的空间。中国地域辽阔,地区间差异大,各地住房市场发展情况和住房保障面临的形势差别很大。不该让所有省份、所有城市都提供同样比例的保障房。

  根据经验,住房保障压力主要来自外来人口。人口导入多的大城市、超大城市,住房市场调控力度大一些,保障投入多一些。外来人口少的中小城市,应更多依靠市场机制来平衡住房供需、实现人人住有所居。

  第三,政府干预、公共保障和市场机制将加强协调,互为补充。

  市场配置和政府保障可以兼容和互补。有效抑制投机炒作,可以促进市场的长期可持续发展,政府的保障负担也会减少大半。但如果住房保障过多以产权资产形式提供,保障需求面循环扩大,房价难以抑制,将对保障形成新的需求,形成恶性循环。为此,近年来经适房已经显著下降,租赁式保障房成为主力。

  从保障与市场兼容角度来看,保障房不适合完全通过新建形式来实现,更需从现有住房资源中筹措挖潜。一方面新建的保障房为了满足当前急需,设计不足,又没有销售压力,质量较低,难以长期使用,存在资源浪费风险;另一方面,大量新建保障房,不仅与商品住宅竞争有限的土地资源,使商品住宅稀缺性放大,商品房价难以落,同时直接压缩了中低档商品住房的市场空间,商品住宅只剩下高档房和豪宅,政府提供的保障房与市场化商品住宅之间出现过大的落差。

  根据住房经济学的“梯度消费理论-住房过滤模型”,更加可取的办法是,政府通过房产税等税收办法挤出闲置住房,或成立公共组织以租赁中介身份收购空置住房的使用权,然后以租赁补贴来支持中低收入家庭从市场上租赁这些住房。

  新建住房还是主要由开发商以市场化形式来运作,更加专业和符合社会分工原则。由新建住房满足高收入者不断上升的住房改善需求,通过税收等制度设计引导高收入者放弃原来的较旧住房,转移给中间收入者,中间收入者再把手头的中间品质住房让渡给中低收入者购买或租赁。这样是更加符合市场规律的住房发展模式。

  目前不少地方都在利用现有房屋资源解决多层次住房需求方面进行探索和尝试,预计会得到更多鼓励。

第四,会坚持保障房的社会融合性,避免制造居住分割。

  中国当前大规模推行的公租房和1998年市场化房改之前的福利公房,性质上都是政府提供的公共住房。很多人由此担心,公租房会不会重演当年福利公房的悲剧。这就需要我们认识清楚旧式福利公房不可维系、必须改革的真正根源何在。

  笔者认为,中国旧式福利公房之所以维持不下去而后不得不废除,最重要的原因有三条:一、经济上不可持续。福利公房租金接近为零,完全不能补偿简单再生产。二、覆盖面过大。既让社会包袱沉重,也扼杀了市场成长空间。三、非开放性。劳动力通过公房对单位形成了人身依附,严重妨碍了劳动力市场化,也窒息了城市化,而后两者都是市场经济的必要条件。

  而新时期发展起来的公租房,只要坚持成本补偿原则、市场匹配的适度发展原则和公众开放原则,可以避免重蹈福利公房的悲剧,实现具有公益性的公共服务的可持续发展。

  城市住房,表面是建筑形态的住所,本质是城市的“居住权”和“发展机会权”。要得到发展机会,就不能与社会活跃群体和公共服务资源在空间上隔离开。

  国际上的“公共住房悲剧”,不应在中国重蹈覆辙。英美式自由主义经济体中,把公共住房视为市场淘汰者的最后避难所,居住者都是最低收入人群。虽然这些公租房租金一般十分低廉,确实起到托底保障的作用,但代价是低收入者的集中聚居,形成了严重的贫民窟现象,存在大规模边缘化效应,进而产生自我循环的“贫困陷阱”。

  然而,在德国、荷兰和北欧,公共租赁房或社会租赁房开放给所有或大多数收入阶层,各阶层人士混合居住,公租房和私人租赁市场协调融合发展,形成一元化租赁体系。德国、荷兰和北欧能做到公租房广开门户的关键,一方面是靠直接发放给低收入者的租金补贴,另一方面是建立起一批不唯利是图的非营利性运营组织。在保本非营利原则下,公租房采用历史成本原则。只要租金能够抵消资本的利息成本与运营成本就可以满足,而公租房的资金实际成本将随着时间因为通货膨胀的作用而不断下降,逐步体现出成本竞争力。

  上海公共租赁房制度在设计时候就注意到这些教训和经验,在全国门槛最低,开放式租赁。尽管上海及全国各地城市当前在推行公租房方面看似都遇到一些挫折,突出的是公租房租金水平不比市价低,以致出租率不足。但要看到,公租房的租金优势是需要一段时间积累才能体现出来的,为此对其长期发展要有信心。

  然而,公租房仅做到广开门户是不够的,还需要细化的货币化住房保障机制的配合才能让更多低收入者受益。未来中国住房保障的发展,应该是实物保障和货币保障并重的。■

 (作者系复旦大学住房政策研究中心执行主任。本文为住房与城乡建设部住房改革与发展司委托课题“住房模式选择及与社会经济发展的互动关系”的阶段性成果,但本文观点仅代表作者个人意见。郑景昕编辑
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